整治基層放任自流模式 完善社團大浪淘沙規管

澳門社團林立源於歷史的文化基因。澳門雖說是彈丸之地，但在中國近代史開端的時代轉折階段，卻是舉足輕重的地方。事關1840年鴉片戰爭的爆發，其戰爭根源、衝突積累、外交對峙等關鍵之處，都發生在澳門。之後，近二百年間，尤其是在上個世紀第二次世界大戰爆發期間，直至戰爭結束的六、七十年代，世界各地普遍處在政局不穩、社會動蕩、經濟蕭條、治安惡化、民生艱辛等惡劣環境。在特定的歷史條件下，數以萬計的內地居民和東南亞難民投奔大海，紛紛湧入當時尚算安定的澳門謀生，僧多粥少導致社會民不聊生、黃賭毒盛行。

期間禍不單行，澳門本身還發生過多次毀棚覆舟的風災和火燒連營的木屋區火災，不少受災市民和家庭急需救濟。面對社會矛盾不斷疊加的現狀，澳葡政府束手無策。為維護同胞的利益，那些倚靠寺觀廟堂而設、樂於行善施捨、旨在睦鄰街坊的坊眾互助會和基層行業組織便應運而生。另一方面，這些團體組織還同時擔當起關注民生、反映民意、參與社會事務的橋樑角色，大膽地與澳葡政府溝通交涉，爭取華人應有的權益，故參加入會的街坊和工友不斷增加，坊間社團的規模與數量便順理成章地逐漸膨脹擴大。至到澳門回歸祖國之前，社團總數已達到1,700多個，社會治理呈現出社團參與的雛形。

澳門回歸祖國後，特區政府遵循「一國兩制」、「澳人治澳」、高度自治的方針，倡導政府與民間共建特區，逐步擴大公民對制訂公共政策的參與和諮詢、不斷擴寬市民政治參與的渠道。從而進一步激活了澳門的政治制度，激發了社會蘊藏的巨大活力和發展潛力，調動起公民參政議政的積極性，有效地推進公民有序的個人政治參與和社團主動的集體政治參與，再加上澳門基金會能依規評審予以一定的資金贊助。於是，在這一時間段內，各式的社團更像雨後春筍般破土而出。

不容忽視的是，一些有商界背景的同鄕或宗親及氏族社團更是異軍突起。當然，在新增加的社團中，也有不少是澳門回歸祖國後，在各地學有所成擁有各種學位的專業青年，所組成的各類專業、甚至是智庫型的團體。有關資料顯示，澳門社團的年均增長率為8.5%，而同期的人口年均增長率卻只有2.3%。時至今日，不足69萬人口的澳門，擁有社團已達到12,400多個，平均每57人便擁有一個社團的獨特奇觀。不管怎樣，澳門社團，尤其是一些規模較大、管理有序、團隊穩定、活動正常的社團，在提供社會服務、參與社區事務、擔當政府溝通、共建和諧社會等方面，都做出了功不可沒的貢獻，發揮了其它組織機構無可替代的作用。

   澳門社團之所以能層見疊出地與日俱增，形成數量龐大、種類繁多的格局，皆因社團管理一直依託《民法典》相關條款和實施了27年的《結社權規範》舊法，成立社團的程序簡單、手續便利。只要本澳居民自願組合，訂立章程、設置架構，就可輕易地在政府部門登記註冊，所以社團中不少是受某個時期某個社會關注熱點或重大事件而發酵衍生出來的。也不排除一些群體或藉公益活動，或借社區議題，或以界別訴求為號召，打出各種旗號建館立會。

唯有些社團因循守舊，多年來理監事會既沒有選舉換屆，無財務監管、團隊無吐故納新，只是每逢年節會慶搞些簡單活動以告示社團的存在。個別甚至多年蟄伏一隅毫無動靜，成為坊間所指的「休眠社團」、「空殼社團」或「殭屍社團」等。社團管理的滯後性，導致無論是登記註冊、內部治理、運作監管，抑或是休眠社團的處置及境外社團的準入等，都暴露出種種問題，無法回應時代發展的需求。澳門社團既臥虎藏龍，又泥沙俱下，這是無須諱言的不爭事實。

隨著社會經濟快速發展與結社需求日益多元，確實是時候到了有必要重新制定一部專門的社團法律制度，以完善結社權保障、統一主管實體、優化行政監督、規範社團內部治理、引導社團良性發展等適配性需求。然而《社團法律制度》的修訂，畢竟並非只是一場法律條文的調整，而更多的是一場關於社會資源再分配與公民社會重塑的深刻變革，牽一髮而動全身。故在細節推行上需要審慎考量，不僅要正視現實，也應尊重歷史，做到情理兼備，避免簡單實施「一刀切」的剛性措施，而誤傷有存在價值但活動頻率不高無辜社團。即使針對近40%長期不運作的社團而在《社團法律制度》修訂中創設「休眠社團」處置機制，也應設立寬鬆的過渡期和便捷的自願注銷渠道。

眾所周知，澳門不少社團都是由兼職人員運作，行政負擔能力有限，且不同類型和規模的社團運作也存在差異性，設置合理的「休眠」處置寬限期，有利其團體補選機關負責人，召開會員大會，通過年度報告等，以完成「喚醒」整改恢復運作。最重要的還在於，修訂法律應對「休眠社團」有清晰、可操作的認定標準，同時引入申訴與復活機制，對因不可抗力錯過整改期的團體，允許提出申訴；若未來條件成熟，亦容許在一定期限恢復法人資格，這樣既能體現法律的彈性，也避免行政失誤造成不可逆轉的損失。

《社團法律制度》的修訂，絕非單純的基層「清理門戶」，而是推動社團自我優化的契機，人們樂見政府展現改革決心，期待最終法案能充分體現民意，令新法的實施成為完善基層治理的一個重要里程碑。

作者：澳門社會民生促進會永遠榮譽會長陳溥森