非凡航空2.12億元有借無還 廉署報告:冇人為此需負刑責

廉政公署公布工商業發展基金向非凡航空發放借貸2.12億元援助的調查報告,指署方在調查後未發現有人在過程中故意違反刑事法律規定。但在審批非凡航空借貸申請中,有關部門未嚴格要求申請文件的完整性及審視申請人的償還能力,對還款保證的要求及監督也欠缺嚴謹。廉署認為,負責審批、跟進和監督有關貸款個案的公務員未能做到盡職盡責。就廉署報告,經濟財政司司長辦公室回應稱,遵照行政長官的指示,已責成工商業發展基金(工商基金)全面檢討及糾正缺失,健全貸款的審批及監察,建立風險預防和控制機制,完善法規以加強堵塞漏洞,確保公帑依法得到合理及妥善運用。

廉政公署昨日公布「關於工商業發展基金向非凡航空(澳門)有限公司發放借貸援助的調查報告」,報告詳細梳理工商基金在2008至2009年向非凡航空發放5次共2.12億澳門元貸款援助的經過。廉署發現同期受到金融海嘯拖累的澳門航空亦曾向特區政府尋求支援。當時,作為股東的特區政府在2009年透過注入資金約2.15億澳門元給予支持;至於非凡航空,考慮到該私營公司倒閉會對已訂票的旅客及澳門旅遊市場帶來負面影響,特區政府則決定透過工商基金向非凡航空提供免息貸款的財政援助。

據廉署披露,工商基金管理委會由5名成員組成,除法規指定的經濟局局長及財政局代表外,其餘3名成員全部來自經濟局。非凡航空每次向工商基金申請貸款援助,均由工商基金管理委員會開會討論經濟局製作的報告書,並由時任經濟財政司司長或時任行政長官同意批准。然而,各成員均向廉署表示對航空行業營運及財務運作缺乏專業知識。在審批非凡航空貸款申請時,沒有參照其他相適應法規,沒有成立包括專業人士在內的評審委員會,也無邀請有助決策的專業人士列席會議。

廉政公署亦發現非凡航空的文件散亂無序,銀行交易和會計紀錄資料零碎欠完整,會計帳目裏只有未經核數師審核的財務報表。非凡航空的主要股東鷹揚航空則以本票作為擔保,有權限當局卻從無嚴格審查其償還能力。此外,亦無對非凡航空的財務狀況審查跟進,非凡航空從未履行任何還款協議,還不斷請求把貸款延期償還,期間還曾把借貸援助的款項,部份用作歸還予非凡航空個別行政管理機關成員之前以私人名義向該公司作出的貸款,未按跟工商基金簽訂的援助協議的要求,將有關援助款項直接用於改善企業的經營狀況用途,更無依時提交協議中所訂明的援助款項具體運用報告,這些違反借貸協議的行為,可能已產生相關民事合同責任。正正是工商基金管理委員會成員這種辦事怠忽的態度,對非凡航空的不合作態度似乎完全束手無策,導致行政當局在整個借貸事件中,被置於完全被動的境況。

在報告中,廉署剖析了非凡航空及其股東、行政管理機關成員的行為,以確定是否存在違反刑事法律,包括詐騙、簽發空頭支票、蓄意破產、非蓄意破產、損害債權、袒護債權人及行賄罪。結果認定,該等人士無為非凡航空製作嚴謹的財務報表及會計帳目,有可能觸犯非蓄意破產罪,但有關罪行告訴權已因期限屆滿而消滅,而其他行為均未有充足跡象顯示滿足有關犯罪構成要件。

此外,廉政公署也分析了工商基金管理委員會成員及其他曾參與其中的公務員的行為,現存證據亦未能證實已符合受賄作合規範行為罪、濫用職權罪及瀆職罪的法定構成要件。

然而,廉署認為,對於有關當局及人員的行為,在行政違法、行政失當情事,乃至法律完善的層面上,均存在若干值得檢討與深思的問題。

廉署又發現非凡航空從首次借貸申請獲批之後,就一直無視工商基金在隨後每次申請時作出的多番催促,遲遲不提交經會計師或核數師審核之會計帳目及財務報告,而工商基金卻仍一次又一次地接受及繼續建議批准向非凡航空提供借貸援助。此外,無論是工商基金抑或其監督實體,均無對作為擔保人的鷹揚航空控股的還款能力,作出或督促作出相關審查。對於一間在澳門境外開設的私人公司的財務狀況,竟然無人認真過問,就允許其代表以擔保人身份在有關本票上簽署作保證。顯然地,在非凡航空借貸申請的審批過程中,即使在文件蒐集、資訊分析及報告質量的要求及監督工作上都嚴重不足,明顯欠缺有效及密切的跟進。

廉署指出,非凡航空不屬現行相關法律規定的中小企業,而處理有關貸款個案的相關公務員應清楚知悉此財政援助申請缺乏可直接援引的法律依據,卻沒有命令就此方向進行法律研究及分析,僅草草以符合《訂定工商業發展基金的規章》的宗旨為由,就建議審批。對於作為此筆相當巨額貸款的擔保人—鷹揚航空的財務狀況分析工作嚴重欠奉,這正正是當非凡航空被宣告破產後,工商基金無法從擔保人處成功獲得債務返還的重要關鍵。相關公務員有欠謹慎、疏漏、怠忽甚至不作為,明顯足已構成紀律責任或顯出未盡應有的監督責任及義務。

最後,廉署建議及早推動和完善對工商基金援助使用的監察機制的立法規範,尤其必須建立完善的借貸擔保機制,明確規定工商基金的巨額貸款應以具有實質償還能力的資產作擔保,嚴格審查擔保人的資產,確保債務人在未能按時還款時能以有關資產償債,避免耗費資源啟動法律程序但最終追討不果。同時,還必須建立必要的風險預警及控制的機制,確保特區公帑不會因寬鬆的信用及監管而備受損害。廉署亦寄語澳門特區所有官員及公務員,無論其職務、職位為何,在執行公務時,必須確保公務員的無私義務得以貫徹,以維護官員及公務員不偏私及行為正直的形象。

就廉署報告,經濟財政司司長辦公室發表新聞稿回應稱,2008年非凡航空貸款一事,揭露了當時在審批、擔保及監督方面存在的問題。經汲取經驗,工商基金其後已遵從依法施政原則,糾正程序的缺失,以及改善巨額援助的審批程序。

該辦表示,工商基金於2018年設置了巨額援助的審批申請、貸款擔保和還款監督的指引,倘申請企業未能符合批給貸款的要求,工商基金決不會批准貸款申請。同時,已計劃短期內修法,加強對巨額援助在法律層面上的規範,防止同類事件的發生。

該辦指出,在新冠肺炎疫情下,特區政府推出的經濟援助,均採用專門立法的形式,嚴格規範審批及發放的條件,使公帑的使用有法可依,對健全貸款審批制度及增強監督方面發揮重要的作用。

該辦稱,經濟財政司司長責成工商基金,繼續進一步全面完善審批制度,在現時的資助指引基礎上,對資助及貸款申請,加入更嚴謹的審批規定及資格審核流程。

此外,經濟財政司司長亦要求工商基金建立有效及嚴謹的擔保制度,包括嚴格審核借貸方的償還能力及財產擔保,定期監察債務人償還貸款及擔保物或保證人的狀況,保障特區債權的實現。同時,要求定期提交詳細的財務及擔保狀況報告,形成全方位的審核及監督機制。優化工商基金對社團資助的審批程序,以及盡快落實修法,使制度規範化。

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